Por Carolina Carreño, abogada Magíster (c) en Derecho Constitucional por la Pontificia Universidad Católica de Chile y encargada del Departamento Jurídico de DDHH de la Fundación Equidad. 

 

En la actualidad existe un consenso internacional respecto de la consideración de la seguridad social como un derecho humano inalienable y que nació producto de casi un siglo de movimientos sociales en los que trabajadores y trabajadoras exigían mejores condiciones laborales y de subsistencia. Estos movimientos dieron origen a lo que los organismos internacionales reconocen como Seguridad Social y en el que se encuentran incluidas las pensiones de vejez de las personas. En nuestro país, las pensiones de la sociedad civil son organizadas por las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) que después de casi 35 años de su creación, han entregado a sus afiliados pensiones de sumas bajísimas a pesar de no tener “lagunas” laborales y de haber gozado de remuneraciones relativamente decentes. En opinión de algunos las AFP han logrado efectos positivos, tanto para los trabajadores como para el país, a través de un incremento del ahorro nacional y una mayor eficiencia en la asignación de los recursos, contribuyendo de manera importante al desarrollo del mercado de capitales e influenciando de manera importante en el mercado bursátil. Pero para otros, son sólo un exitoso monopolio legal que asegura la riqueza de unos pocos mientras la mayoría se jubila con pensiones miserables a pesar de que la reforma les prometió que se retirarían con el 100% de su sueldo.

El Sistema Previsional Chileno se compone de 4 subsistemas: Sistema de salud, Seguridad y salud en el trabajo, Régimen de desempleo y cesantía y Sistema de pensiones y es administrado tanto por organismos públicos como privados. A su vez, el Sistema de Pensiones (SP) está compuesto por dos subsistemas: el sistema de pensiones de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública y Gendarmería de Chile y el sistema civil de pensiones. El primero mantiene la estructura del sistema de reparto que existía hasta antes de la reforma de 1982 el que se financia con los aportes que realizan los cotizantes y el Estado, de modo que el dinero aportado va a un fondo común con el cual se pagan las prestaciones. El sistema civil de pensiones es el que instauró la reforma y aplica el modelo de Capitalización Individual, en la que cada persona posee una cuenta individual donde se depositan sus cotizaciones previsionales, las que se capitalizan y ganan la rentabilidad de las inversiones que las Administradoras realizan. Al término de la vida activa, este capital le es devuelto al afiliado o a sus beneficiarios sobrevivientes en la forma de alguna modalidad de pensión. El SP está integrado por tres pilares que funcionan en forma coordinada e interrelacionada: el Contributivo u Obligatorio, el Voluntario y el Solidario según la obligatoriedad del aporte. Así, en el primero el afiliado aporta el 10% de su remuneración imponible, el segundo permite que el afiliado aumente sus ahorros y el tercero corresponde a la ayuda estatal.

En relación al primer pilar, el contributivo, se rige por el sistema de capitalización individual la que es administrada por la Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), encargadas además del seguro de invalidez y de sobrevivencia. Actualmente, las AFPs administran las cotizaciones obligatorias de los trabajadores que corresponden al 10% de la remuneración, junto con descontar una comisión por administración de 0,47 a 1,47%, y por el seguro de invalidez y sobrevivencia que consiste en un 1,15, % aproximadamente. Por regla general, la afiliación a una AFP es obligatoria para los trabajadores dependientes y se debe realizar una vez que comienzan a trabajar. Pero a partir del año 2019, año en que se publicó La Ley N° 21.133, se estableció la incorporación de los trabajadores independientes que emiten boletas de honorarios, a los regímenes de protección social. En este caso el Servicio de Impuestos Internos (SII) calcula las cotizaciones, e informa a la Tesorería General de la República (TGR) para que ésta las pague a las respectivas instituciones previsionales con las retenciones de cada trabajador.

Ahora bien, la ley establece que todo nuevo trabajador que se incorpore al sistema de pensiones será parte de la AFP que gane la licitación (según quién cobre menos comisión) que dura 24 meses, luego de lo cual puede elegir si quedarse en ella o cambiarse a otra considerando la rentabilidad, monto de la comisión y servicios que te ofrece. Cuando el trabajador es parte del sistema antiguo de pensiones en regímenes administrados por el IPS, el cambio se hace de igual forma que los trabajadores nuevos debiendo adjuntar documentación adicional con la empresa que lo contratará.

Por último, la edad para jubilarse en el caso de los hombres es de 65 años y para las mujeres al cumplir 60, aunque las personas afiliadas a una AFP también pueden pensionarse anticipadamente siempre que tengan fondos suficientes en su cuenta individual para obtener una pensión igual o superior al 70% del promedio de las remuneraciones percibidas y rentas declaradas en los últimos 10 años o igual o superior al 150% de la pensión mínima de vejez garantizada por el Estado. Actualmente, el 90,75 % de los jubilados de Chile recibe pensiones inferiores a $154.304 pesos mensuales (233 dólares), casi la mitad del sueldo mínimo lo que representa entre un tercio y un 50% de los ingresos que recibían los pensionistas durante su vida laboral. 

Revisando la historia del sistema previsional chileno, vemos que ésta comienza recién en la primera década del siglo XX, época marcada por numerosas e icónicas huelgas algunas de las cuales terminaron en trágicas consecuencias como la de la “Matanza de Santa María de Iquique” en el año 1907. Con todo, la autoridad logró acusar recibo de la situación, aceptando el problema de la “cuestión social” y comenzando a dictar leyes y crear instituciones en beneficio de los trabajadores. Así, se crearon la Caja de Previsión de Empleados Particulares y la Caja de Seguro Obrero las que, basadas en un sistema de reparto, comenzaron a funcionar entregando pensiones que se distribuían en base al conjunto de los recursos acumulados por el total de los cotizantes. Los fondos se reunían a partir de las cotizaciones individuales y los aportes del empleador, en el caso de la Caja de empleados particulares, y con el auxilio complementario del Estado, en el caso de los públicos. Ambas instituciones otorgaban una pensión de retiro a los 30 años de servicio o a los 50 años. 

En 1952, se creó el Servicio del Seguro Social, entidad dependiente de las contribuciones de los afiliados al sistema de previsión social, lo que significó la adquisición de nuevos beneficios. Más adelante, entre los años 1965 y 1972, se registró una significativa ampliación, tanto en el número como en el monto de las pensiones pagadas, provocando que el Estado incrementara su participación. Pero a comienzos de los años 70´, se generó una desfavorable situación económica, con una caída de los salarios reales y aumento del desempleo. Lo anterior, sumado al aumento de la evasión previsional -que implicaba realizar imposiciones por el mínimo legal- obligaron al Estado a aumentar las tasas de cotización, las que en un momento llegaron a representar casi un 50% de la remuneración del trabajador, con el objeto de salvar los déficits del sistema.

Instaurado el régimen militar, en el año 1980, y de la mano de una profunda reforma constitucional y normativa, se crearon las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), que pasarían a ser las nuevas encargadas de administrar los fondos de pensiones y otorgar prestaciones por vejez, invalidez y sobrevivencia a sus afiliados. Así, casi a fines de ese año, fueron promulgados y publicados los Decretos Ley (DL) 3500 y 3501 que reformaron el sistema previsional transformándolo en un sistema de las pensiones de vejez, invalidez y supervivencia. Su creador, José Piñera Echeñique ha sido un férreo defensor del modelo neoliberal, así como un entusiasta exportador de su sistema de pensiones. Para el denominado “golden boy”, las AFP serían un exitoso fondo que habrían permitido a los chilenos obtener altísimas rentabilidades, gracias al crecimiento acelerado que produjeron las grandes privatizaciones de las entonces llamadas “empresas estratégicas”.

Años más tarde, y con el regreso de la democracia, se aplicaron varias reformas que, en vez de debilitar el SP, lo reforzaron con grilletes. Así, Aylwin modificó el promedio de rentabilidad para que pasara de ser mensual a uno cada doce meses lo que hizo que el afiliado no fuese compensado por las pérdidas que pudiera tener la administradora, al tener éstas un mayor tiempo para recuperarse en cifras, en caso de una baja. Frei, incorporó el concepto “rentabilidad negativa”, permitiendo que las AFP tuvieran pérdidas, -lo que hasta 1999 no se contemplaba- y traspasando el riesgo hacia las personas. Ricardo Lagos promovió una reforma que permitió flexibilizar el mecanismo de ahorro voluntario al fondo de pensiones, advirtiendo que lo ahorrado con el 10% mensual no era suficiente para una jubilación digna. En el año 2002, Lagos creó los Multifondos que permitieron darle una categoría de riesgo distinta a los fondos y mediante los cuales los cotizantes pueden escoger el tipo de fondo que administrará sus ahorros dependiendo de los niveles de riesgo y rentabilidad. Dos años después, se publicó la Ley de Rentas Vitalicias que significó un aumento en la esperanza de vida, lo que permitió que fuese la SVS la que hiciera ese cálculo cada año, determinando directamente la edad promedio máxima que viven los chilenos y logrando, como consecuencia, que las pensiones pasaran a ser automáticamente menores. Así, si el año 2005 se estimaba que la esperanza de vida de los chilenos era hasta los 85 años, ahora se estima hasta incluso los 110 años, bajando inmediatamente la pensión de retiro programado.

Por su parte, la ex presidenta Michelle Bachelet, en su primera administración eliminó algunos mecanismos que garantizaban rentabilidades mínimas del sistema y derogó el artículo que contemplaba un mecanismo único de compensación por pérdidas y bajas rentabilidades. Con todo, Bachelet hizo uno de los cambios más importantes al sistema, y quizás el único que significó un aporte significativo para la población con la Reforma Previsional del año 2008, introduciendo un aporte que permitió que personas que no tenían ahorros -como dueñas de casa- pudiera optar a una pensión básica o, en algunos casos, a una pensión de invalidez. Así, mediante la Ley N° 20.255 de Reforma Previsional (Comisión Marcel), se implementó “El pilar solidario”, que consistió en un sistema de pensiones solidarias complementario a las AFP, otorgando beneficios como aportes previsionales solidarios de vejez e invalidez, así como también el “bono por hijo”. En el año 2010, y con el objeto de aumentar la competitividad del mercado, se creó un proceso de licitación en el que la AFP que presentara los menores costos se adjudicaría la cartera de nuevos afiliados al sistema por dos años. 

Pero, a esas alturas, las jubilaciones arrojaban montos bajísimos, los afiliados reclamaban que el dinero no les alcanzaba para vivir y la sociedad comenzaba a entender que la promesa de pensiones similares a sus sueldos se estaba desvaneciendo. Fue por ello que, en el año 2014, Bachelet creó la Comisión Asesora Presidencial sobre el Sistema de Pensiones (conocida como Comisión Bravo en honor a su Presidente David Bravo), que tuvo por objeto estudiar el SP, realizar un diagnóstico de su funcionamiento y elaborar propuestas destinadas a resolver las deficiencias. De sus conclusiones, se obtuvieron tres propuestas para mejorar el sistema: una propuesta de continuidad, con cambios y mejoras paramétricas al sistema previsional actual (Propuesta Global A), una propuesta de cambio más estructural, que proponía la creación de un sistema integrado de naturaleza mixta en el cual convivieran AFPs con un Sistema de Seguridad Social (Propuesta Global B) y una tercera propuesta, de cambio estructural, que sugería reemplazar el sistema actual, convirtiéndolo en un esquema de reparto (Propuesta Global C)

Tristemente, aunque la Comisión arrojó interesantes conclusiones y un necesario debate político-social, no produjo efecto ni reforma alguna, de modo que la inamovilidad del sistema y su legitimación por los gobiernos democráticos promovió en el año 2016 el nacimiento del movimiento “No + AFP” que, desde entonces, protesta por las bajas pensiones, proponiendo un Sistema de Seguridad Social, de reparto público, financiado tripartitamente y solidario. 

Este año, la crisis sanitaria ocasionada por la pandemia del Covid 19, produjo una debacle económica y la pérdida de numerosos empleos. Sumado a ello, las medidas tardías y erróneas del gobierno -como, por ejemplo, la ley de “seguro” desempleo- aumentaron los niveles de pobreza en la población que, obligada a permanecer en cuarentena, no podía salir a trabajar y no recibió durante casi 4 meses ningún tipo de ayuda estatal. El escenario, que no hizo más que acrecentar el descontento social nacido el pasado 18 de octubre, fue calificado por muchos como una olla a presión a punto de estallar.

En atención a ello, se elaboró el Proyecto de Reforma Constitucional sobre derecho de propiedad, con relación al retiro de fondos previsionales, iniciativa que, originalmente, buscaba consagrar en la Constitución el derecho de propiedad de los fondos de la cuenta de capitalización individual, sin restricción en su ejercicio y durante el período en que el afiliado no hubiera llegado a su edad de jubilación, junto con establecer que, en condiciones excepcionales y frente a catástrofes o emergencias, podría retirar hasta el 10% de los fondos, pero con reintegro. Con un rotundo apoyo ciudadano, el proyecto -que del original sólo quedó el retiro excepcional, voluntario y por una sola vez del 10% de los fondos- fue aprobado con amplia mayoría en su último trámite legislativo, siendo promulgado y publicado con fecha 30 de julio, mismo día en el que comenzó el proceso para que los afiliados pudieran retirar el dinero desde las AFP. En su primera jornada, las personas accedieron de forma masiva a las páginas web para realizar la solicitud y las páginas de algunas de ellas tuvieron sucesivos problemas.

Para sus creadores, el proyecto significaba un apoyo a la clase media que se había empobrecido durante estos meses pero que no iba a poder acceder a las medidas estatales como el Bono covid o el Ingreso Familiar de Emergencia, entre otros, por no cumplir con los requisitos para acceder a ellos. Se entendía que este segmento de la población necesitaba ayuda urgente e inmediata ya que llevaba meses sin ingresos, endeudándose y perdiendo sus bienes para poder subsistir.

Con todo, se le pueden hacer varias críticas a la medida. En primer lugar, si bien a la normativa se le conoce, desde un comienzo, popularmente como “el retiro del 10%”, no todos los afiliados estarían habilitados para retirar exactamente ese porcentaje. De hecho, algunos podrían retirar todo o incluso menos. Pero para que entendamos la verdadera dimensión de este considerado “hito en la historia de las AFP”, debemos partir desde un poco más atrás. A nivel de cotizaciones, un poco menos del 60% de los ocupados en el país se encuentran afiliados a alguna AFP, ya que el resto se encontraría cesante, trabaja independiente, pero sin emitir boleta de honorarios, o simplemente su trabajo es informal (feriantes, vendedores ambulantes etc). Por lo tanto, tenemos un grupo que se ve doblemente afectado: su renta es variable, no cotiza y por ende no es el grupo destinatario de esta medida y, por lo demás, su subsistencia en la vejez es incierta. Son personas que viven el día a día, marginados de la formalidad del sistema y que muchas veces lidian con la precariedad -y a veces ilegalidad- de sus actividades. 

Luego, debido a los bajos montos, muchos afiliados podrían retirar una suma mayor a ese porcentaje. Recordemos que la norma establece un tope mínimo y uno máximo de los fondos que se pueden retirar: el piso corresponde a $1 millón y el tope es de $4.300.000. Luego, del universo de cotizantes (recordemos, el 60% de los ocupados) sólo un 24% podrían sacar exactamente el 10% (por ejemplo quienes tengan $30 millones en la AFP, podrá sacar $3 millones), un 6% de los afiliados podrá sacar menos del 10% de sus ahorros (sería el caso de una persona que tiene ahorrados $100 millones, pero dado el tope máximo no puede sacar su 10% que equivaldría a $10 millones) y, por último, un 42% de los afiliados van a sacar bastante más que un 10% (ya que debido al piso mínimo de retiro que recordemos es $1 millón, si una persona tiene $3 millones ahorrados, podrá retirar hasta $1 millón y medio, lo que corresponde al 50% de lo que posee y no el 10%).

Luego, la normativa abriría la puerta para una “bicicleta tributaria” que beneficiaría en mayor grado a personas de mayores ingresos y, en consecuencia, incentivaría el retiro de fondos de quienes no han visto reducidos sus ingresos producto de la pandemia, y que son por cierto los mejor apremiados con la crisis. Pero principalmente, porque debemos recordar que el SP se estructura sobre la base de las remuneraciones y, si tenemos en cuenta que de acuerdo con el INE del año 2019 la mitad de los trabajadores en Chile recibe un sueldo igual o inferior a $400.000 al mes, lo que se logre ahorrar de ese monto -quienes lo hagan- no será un monto muy auspicioso.

Quizás una mejor opción habría sido una especie de “auto préstamo”, ya que tiene la ventaja que no desprotege los fondos de pensiones al tener la obligación el afiliado de devolverlos, por ejemplo, con cargo a remuneraciones (vía descuento por planilla) o devoluciones de impuestos en el caso de los trabajadores independientes. Hoy tenemos un esquema similar a través de los créditos sociales de las cajas de compensación. Pero dada la contingencia sanitaria, la debacle social y las inevitables negociaciones políticas, quizás era lo mejor que se podía hacer y luego de haber revisado el origen de las AFP y sus posteriores reformas aún hechas en democracia, quizás sea lo mejor que se haya hecho hasta entonces.

Coincidimos con quienes consideran que las AFP no son más que un prominente monopolio legal, un espejismo de desarrollo económico obtenido a punta de especulaciones bursátiles “jugando” en la bolsa de valores -cual apuesta de dinero en un casino- con las cotizaciones que sagradamente reciben de miles de trabajadores y cuyas pérdidas se reparten entre todos, pero las ganancias sólo se distribuyen entre ellas. La historia de las AFP ha sido una de las más dramáticas promesas incumplidas para una gran parte de los chilenos que envejece en medio de la miseria y muchas veces debe vender sus bienes para poder llegar a fin de mes. Es un sistema individualista que no redistribuye, sino que sólo gestiona las cuentas de ahorro personales y cuyas tasas de contribución son relativamente bajas, motivo por el que incluso podría decirse que en Chile no existe un sistema de pensiones sino que, en realidad, es un mercado obligatorio de ahorro cuyo principal soporte son las remuneraciones de los trabajadores en una realidad laboral en la que la mayoría tiene malos salarios, empleos inestables, desempleo y desconocimiento del mercado financiero. 

Según el último estudio de la Organización Internacional del Trabajo (OIT, 2018), al menos 18 países revisaron sus reformas y revirtieron, total o parcialmente, la privatización de sus pensiones. Los representantes latinoamericanos, como Argentina, Venezuela, Ecuador y Nicaragua volvieron a sus sistemas públicos. Chile está comenzando a dar los pasos necesarios para darle fin a este perverso sistema. El “hito histórico” del retiro del 10% ha sido el primero y es necesario prepararse para caminar el largo recorrido que significa llegar a su completa reforma. Para ello, será especialmente relevante discutir en el proceso constituyente que se nos avecina la urgencia de eliminar el actual sistema de pensiones y transformarlo en un modelo solidario, un sistema mixto público-privado con un pilar básico más generoso, y de plasmar en la nueva Carta Política que la seguridad social es un derecho humano y que se asegure a todas las personas el derecho a tener pensiones decentes y a vivir en dignidad nuestros últimos años de vida.